Intervention de Christian Leyrit au colloque "Expertise, décision et opinion publiques"

La qualité, la légitimité et l’efficacité de la décision publique repose sur l’interaction de trois acteurs : le citoyen, l’expert et le décideur politique.

Aujourd’hui, il y a une grande défiance des citoyens à l’égard des institutions, et de la parole publique, des industriels soumis au pouvoir des marchés, des scientifiques et des experts perçus comme soumis aux lobbies et par voie de conséquence, une défiance à l’égard du débat public.

L’enquête que nous avons commandée à TNS Sofres en mai 2014 le montre : plus de 90 % des citoyens souhaitent que l’on développe les moyens d’information et d’expression directe des citoyens dans la préparation des décisions publiques. 77 % considèrent que l’on n’a pas fait de progrès depuis 10 ans sur ce sujet.

S’agissant des experts, 66 % des français considèrent qu’ils ne sont pas indépendants des pouvoirs politiques et 69 % qu’ils ne sont pas indépendant des lobbies. Toutefois, 45 % pensent que les experts n’ont pas une influence assez importante dans la décision publique.

Des interrogations

Le drame du barrage de Sivens, les blocages et situations très conflictuelles enregistrés sur de nombreux projets d’aménagement et d’équipement, amènent aujourd’hui à s’interroger sur nos processus d’élaboration des projets, de consultation des citoyens et de décision.

D’un côté, certains affirment la légitimité de l’Etat de droit : dès lors que toutes les procédures en vigueur, y compris l’enquête publique, ont été menées, le projet doit être réalisé sans délai.

De l’autre, des opposants expriment leur frustration, leur colère de ne pas être entendus par les porteurs de projet. Ces opposants considèrent que certaines décisions juridiquement fondées en droit, mais prises sans fondement démocratique suffisant ne sont pas légitimes et doivent être combattues au nom de préoccupations de plus long terme (préservation de l’eau et de la biodiversité, changement climatique…). Ces opposants ne doivent évidemment pas être confondus avec les casseurs, qui se présentent eux-mêmes comme les ennemis de la démocratie et qui manifestent parfois à leurs côtés.

Ces deux points de vue antagonistes sont renforcés par la longueur du processus de décision des grands projets : dix ans, vingt ans s’écoulent entre la conception du projet et sa réalisation… et il arrive donc fréquemment que les besoins aient fortement évolués pendant cette période, pouvant conduire in fine à des réalisations surdimensionnées ou inadaptées.

Une légitimité nécessaire

Il est aujourd’hui indispensable de revenir aux principes de la Convention d’Aarhus et de la charte de l’environnement de 2005 : « la meilleure façon de traiter les questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyens concernés ». 
Le philosophe Allemand Jürgen HABERMAS explique que « seule la délibération est susceptible d’entraîner un effet de légitimation ». La légitimité d’une décision dépend autant des conditions de son élaboration que de son contenu intrinsèque. C’est la transparence, la rigueur, l’impartialité, et la loyauté du débat qui fondent cette légitimité. Mais pour que les citoyens retrouvent la confiance, il faut que le débat ait lieu suffisamment tôt, en amont des décisions, lorsque les choix ne sont pas arrêtés et que d’autres options sont possibles. Les citoyens doivent aussi disposer d'éléments pluralistes et d'expertises indépendantes. Enfin, Il faut s’assurer que les "perdants" de la décision reçoivent une compensation et que soient prises en compte les préoccupations de long terme. Enfin les citoyens doivent être entendus.

Dans notre pays, les processus de consultation directe des citoyens sont peu développés ; en revanche, on a multiplié depuis vingt ans, les consultations obligatoires d'organismes divers et des procédures souvent formelles et de faible portée. 
La construction d’un nouveau mode d'exercice de la démocratie est le seul moyen de restaurer la confiance, de développer la culture de la décision partagée. Le sociologue Michel Callon a très bien résumé l'enjeu de cette nouvelle forme de débat public : "ce qui s'y joue de plus profond, c'est la reconstruction du lien social, à partir de l'existence reconnue de minorités".

Afin de réduire l’incompréhension entre les uns et les autres, plusieurs propositions peuvent être avancées, partagées par plus de 90 % des français (enquête TNS Sofres juin 2014). D’abord, organiser des débats publics sur l’opportunité des projets suffisamment en amont des décisions. Il est important que ces débats permettent à tous les citoyens de s’exprimer, notamment les jeunes. Il faut également garantir le continuum de la concertation pendant toute la durée du projet pour maintenir la confiance.

Des propositions

Dans le cadre de la modernisation du dialogue environnemental voulue par le Président de la République, nous avons formulé un certain nombre de pistes et de propositions que je livre à vos réflexions au début de cette journée. L’une des plus importantes est relative au droit d’initiative des citoyens. Nous proposons que 10 000 citoyennes et citoyens, 10 parlementaires ou de grandes associations puissent demander l’organisation d’un débat public sur un projet. Nous souhaitons également que les plans et programmes puissent faire l’objet de débats.

Nous préconisons de développer les contre-expertises indépendantes et les conférences de citoyens, qui ont montré leur pertinence notamment sur le projet CIGEO, projet de stockage profond des déchets radioactifs à haute activité à Bure.

Dix-sept citoyens profanes, formés de manière contradictoire ont été en mesure de rédiger à l’unanimité une note de 12 pages, un avis pertinent, circonstancié, digne d’intérêt pour le décideur. Le Président de l’ASN a publiquement déclaré il y a quelques jours sa surprise devant la qualité du document, « l’un des meilleurs documents sur le projet CIGEO ».

S’agissant de conférence citoyenne, et puisque nous sommes à quelques jours de la COP21 de Paris, je voudrais dire quelques mots sur le débat citoyen planétaire organisé le 6 juin dernier. 10 000 citoyens, 97 débats, 76 pays. La plus grande consultation citoyenne jamais réalisée.

Les résultats sont spectaculaires et surprenants par leur lucidité, leur clairvoyance, leur ambition. Des citoyens très concernés, qui demandent des mesures contraignantes, qui trouvent que les gouvernements ne vont pas assez loin, et qui attendent que les engagements pris soient tenus.

J’en reviens à nos propositions. Nous proposons que des missions de conciliation sur les projets conflictuels puissent nous êtres confiées.

L’enjeu de l’ensemble des propositions est essentiel : il s’agit de mettre en œuvre une nouvelle gouvernance publique, fondée non plus sur les rapports de force, mais sur une capacité d’écoute, sur une co-construction de l’intérêt général, seule à même de redonner confiance à nos concitoyens.

• Intervention de Christian Leyrit au colloque « Expertise, décision et opinion publiques », le 19 novembre 2015